Blog

Principes & Richtlijnen voor goede IT-Projecten bij de overheid

Hierbij wil ik een nieuwe discussie starten over principes en richtlijnen voor goede besturing en uitvoering van IT-projecten bij de overheid.

Het is in mijn ogen noodzakelijk dat we hier met collega-architecten over van gedachten wisselen. Waarom? Dat geef ik hieronder weer door te laten zien hoe wij allen en de politiek nu bezig zijn met IT-projecten bij de overheid.

Ik begin met kort te schetsen wat de positieve en negatieve ontwikkelingen zijn omtrent IT, innovatie en projecten bij de overheid.

Vervolgens toon ik vier stukken van overheidswebsites die aangeven dat de problematiek omtrent de besturing en de uitvoering van IT-projecten ons allen tot last is, ons allen aangaat en dat een oplossing er nu snel moet komen:

  1. De onderzoeksopdracht van de rekenkamer naar het mislukken van IT-projecten.
  2. De antwoorden van de minister Ter Horst op de vragen van de tweede kamer over het mislukken van IT-projecten.
  3. De reactie van staatssecretaris De Jager richting de tweede kamer over aanbesteding van IT door de belastingdienst en de relatie met IBM naar de belastingdienst.
  4. Het resultaat onderzoek naar informatievoorziening en IT-Governance bij ministeries.
     

Daarna volgt er een stukje over de Clinger Cohen wet die een Amerikaanse deeloplossing voor het probleem laat zien. Ik sluit af met een aantal vragen en stellingen waar ik graag met anderen over van gedachten wil wisselen om te komen tot richtlijnen en principes voor betere projecten.

Ik denk namelijk dat wij als architecten vanuit ons architectuuroogpunt en met de kennis die we hebben over systemen, ontwikkeling, veranderingen, projecten en programma's een goede bijdrage kunnen leveren aan een oplossing. Architectuur is tenslotte een ander woord voor bouwkunde. De wijze waarop we bouwen door middel van een project, is in feite onderdeel van architectureren. Wij kunnen een aanzet maken voor het formuleren van regels, richtlijnen en principes voor goede besturing en uitvoering van IT-projecten bij de overheid. In feite: een generieke projectarchitectuur schetsen. Of: zie het als tips en trucs voor managers bij de overheid.

1. Positieve ontwikkelingen

IT-projecten bij de overheid staan medio 2007 volop in de belangstelling. Ze zijn vaak in het nieuws, positief zowel als negatief. Het positieve is dat de overheid zeer veel tijd en geld steekt in innovatieve IT-projecten om de overheid efficienter te maken. De overheid ontwikkelt systemen zodat ambtenaren een goede digitale ondersteuning hebben voor bijvoorbeeld de uitbetaling van uitkeringen of het innen van belasting. Burgers en ondernemers krijgen diverse digitale toepassingen aangeboden via het internet om bijvoorbeeld sneller en eenvoudiger vergunningen en ontheffingen aan te vragen. Ook een Betuwelijn, een communicatiesysteem voor de politie en voor rampenbestrijding zijn voorbeelden van innovaties bij de overheid met een grote IT-component.

2. Negatieve ontwikkelingen

Naast deze positieve zaken zijn er ook negatieve ontwikkelingen die vragen om een oplossing. Grote IT-projecten bij de overheid komen als onbestuurbaar over, regels omtrent uitbestedingen worden niet voldoende nageleefd, budget- en tijdsoverschrijdingen van projecten zijn niet uitlegbaar groot. En dat naast het maken van grove ontwerp- en programmeerfouten in software en slechte uitvoering van goed opgezette projecten. De vele projecten bij centrale, regionale en lokale overheden hebben veel overlap en een actieve integrale besturing op zoiets als de ontwikkeling van de 'digitale Nederlandse overheid' ontbreekt. Op dit moment is er zelfs een onderzoek bij de overheid gaande waarom de meeste 'IT-projecten' bij de overheid zelf sinds 2000 mislukken. Het schadebedrag door het mislukken wordt geschat op vier tot vijf miljard euro per jaar.

3. Onderzoeksopdracht van de Rekenkamer

Op de site van de rekenkamer is het volgende te lezen (bron: http://www.rekenkamer.nl, september 2007):

De Tweede kamer heeft de Algemene Rekenkamer verzocht onderzoek te doen naar de omvang van de verspilling door de rijksoverheid van IT-projecten en de achterliggende oorzaken hiervan. Wij zullen onder andere onderzoeken of er sprake is van professioneel opdrachtgeverschap en bezien in hoeverre de gekozen projectaansturing en -beheersing tot problemen met IT-projecten leiden. Het onderzoek bestaat uit twee delen. Als vervolg op het eerste deel van het verzoekonderzoek zullen wij een aantal nader aan te wijzen IT-projecten diepgaand te onderzoeken. Dit tweede deel wordt naar verwachting in juni 2008 gepubliceerd.

4. Antwoorden van de minister Ter Horst

Op 11 juni stond op de site van Binnenlandse Zaken het volgende te lezen (bron: http://www.minbzk.nl):

Minister Ter Horst reageert op kamervragen die op 5 juni zijn gesteld naar aanleiding van het artikel in Trouw van 4 juni over vermeende miljardenverspillingen aan mislukte IT-projecten bij de overheid.

Ik wil vooropstellen dat ik de stellige indruk heb dat hiervoor geen onderzoek is gedaan specifiek naar de Nederlandse overheid. Naar het zich laat aanzien, is er van niet meer sprake dan het projecteren van internationale statistische gegevens op Nederland. Dat zegt natuurlijk weinig. Om een beter beeld te krijgen zullen mijn medewerkers binnenkort een orienterend gesprek voeren met de betrokken hoogleraren.

Verder moet ik u melden dat mijn indruk is dat het hier gaat om een uiterst heterogeen geheel. Binnen de (rijks)overheid vinden IT projecten plaats rond alle denkbare beheers- en beleidsterreinen. IT is wijd verspreid. Dat impliceert ook dat er geen centrale administratie is van IT projecten of van het mislukken daarvan.

Het is evident dat de overheid als opdrachtgever lering moet trekken uit wat er misgaat in projecten, om herhaling te voorkomen. In de evaluaties van verschillende projecten en de bespreking hiervan door verantwoordelijke bewindspersonen met de Tweede Kamer zijn hierover conclusies getrokken. Daarnaast worden overheidsbreed ervaringen uitgewisseld over grote IT-projecten. Bij de uitvoering van dergelijke projecten worden zoveel mogelijk de erkende standaardmethodieken toegepast die de beheersing van IT-projecten verbeteren.

Overigens geldt dat voor IT-projecten binnen de rijksoverheid de beslissingsbevoegdheid niet centraal geregeld is. Er is niet een bewindspersoon verantwoordelijk, want IT is een integraal onderdeel op vrijwel alle beleidsterreinen. De verantwoordelijkheid voor de IT van projecten is daarmee onderdeel van de integrale verantwoordelijkheid van de betreffende bewindspersoon voor zijn of haar eigen beleidsterrein. Een rijksbreed debat hierover zou dus ook met alle betrokken bewindspersonen gevoerd moeten worden. Voor zover het projecten van andere overheidsorganisaties betreft moet het debat tussen de desbetreffende bestuurders en hun controlerende organen gevoerd worden.

5. Reactie van staatsecretaris De Jager over IT aanbesteding en de relatie IBM met de Belastingdienst (bron: http://minfin.nl):

Jaarlijks controleert de departementale accountantsdienst (AdF) de rechtmatigheid van de inkoop. In het verleden heeft deze controle een aantal gevallen opgeleverd waarin de regels niet zijn gevolgd. Vanuit de optiek van de rechtmatigheid werden de tolerantiegrenzen nooit overschreden. Over 2006 heeft de Algemene Rekenkamer in vervolg op de rapportage van de AdF geconstateerd dat de Belastingdienst onvoldoende aandacht heeft gehad voor de Europese aanbestedingsregels. Bij opdrachten met een waarde van in totaal 11 mln. was sprake van onrechtmatige aanbesteding. Bij opdrachten met een waarde van in totaal 48,5 mln. was de rechtmatigheid onzeker. In reactie op deze bevindingen heb ik in het Beheersverslag en tijdens een wetgevingsoverleg van 12 juni jl. toegezegd dat naleving van de regels in de toekomst strikt wordt bewaakt. Hier kom ik later in deze brief op terug. Naar aanleiding van de berichtgeving over naleving van de Europese aanbestedingsregels heb ik de Belastingdienst gevraagd een aanvullende interne inventarisatie uit te voeren van gevallen waarin de aanbestedingsregels (mogelijk) niet zijn nageleefd. De inventarisatie is naar eer en geweten uitgevoerd. Desondanks sluit ik het niet uit dat, gezien de omvang van de Belastingdienst en de termijn waarbinnen de inventarisatie heeft plaatsgevonden, een enkele aanbesteding over het hoofd is gezien.......

...... de destijds gemaakte keuze voor IBM-producten komt vooral voort uit toenmalige strategische architectuurkeuzes van de Belastingdienst voor een aantal processen, waaronder de interne communicatie van de Belastingdienst en de besturing van het ontwikkelproces......

...... eenmaal gemaakte en geimplementeerde architectuurkeuzes zijn in sterke mate bepalend voor de te gebruiken software en het onderhoud daarvan. De IBM software is nauw verweven met de IT-architectuur en op dit moment noodzakelijk om de Belastingdienstprocessen te kunnen draaien. Dergelijke keuzes werken altijd door op de lange termijn. Migratie naar nieuwe architecturen is een zeer complexe, kostbare en risicovolle operatie. Uiteindelijk is dit wel de weg die de Belastingdienst nu inslaat in het kader van de vereenvoudigingsoperatie......

In deze brief van de staatssecretaris valt te lezen dat architectuur nu ook speelt en wordt herkend op topniveau. Maar we lezen tegelijkertijd dat architectuur op dit moment nog onvoldoende de complexiteit kan verlagen of beheersbaar maken.

6. Het resultaat onderzoek naar informatievoorziening en IT-Governance bij ministeries

(Bron: website van de rekenkamer, zoek op IT-Governance of download: http://www.rekenkamer.nl/9282000/d/ p387_tk30505_2.pdf)

We hebben onderzoek gedaan naar IT-governance bij de rijksoverheid. IT-governance is het bestuurlijk proces waarbij de top van de organisatie zich bij het inrichten van de informatievoorziening ook bezighoudt met de onderliggende technische voorzieningen, om zo tot een betere beleidsuitvoering te komen. Voor dit onderzoek zijn we bij het Ministerie van Economische Zaken (EZ) en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) nagegaan hoe zij IT-governance in de praktijk brengen. Beide ministeries blijken volop bezig te zijn hun IT-governance vorm te geven en onderkennen dat het belangrijk is grip te hebben op hun informatievoorziening en ICT.

Aandachtspunten

Het doel van dit onderzoek is de verdere ontwikkeling van IT-governance binnen de rijksoverheid een impuls te geven. Het beschrijvingskader dat wij hebben ontwikkeld om IT-governance bij de Ministeries van EZ en van SZW in kaart te brengen kan daarbij een rol spelen. Ministeries kunnen het gebruiken om eventuele `blinde vlekken' in hun IT-governance op te sporen. Bovendien kunnen ministeries het gebruiken om in onderlinge discussies over IT-governance van elkaar te leren. Voor de verdere ontwikkeling van IT-governance binnen de rijksoverheid zijn de volgende punten volgens ons cruciaal: - Vermijd `blinde vlekken' bij de inrichting van IT-governance. - Werk vanuit omgevingsbewustzijn. - Zorg voor een goede aansluiting tussen beleid, organisatiestrategie en informatiestrategie. - Beschouw het ministerie als een concern. - Ontwikkel een gestandaardiseerde concern-informatiearchitectuur. - Organiseer vraag en aanbod van de ICT-dienstverlening. - Beschouw IT-governance als een groeitraject naar een permanent proces. - Zorg voor leiderschap en centrale regie.

Reactie ministers

De minister van EZ en de minister van SZW hebben beiden laten weten zich te kunnen vinden in het rapport van de Algemene Rekenkamer. Beide ministers spreken hun waardering uit voor de aanpak van de Algemene Rekenkamer, die erop gericht is ministeries op weg te helpen bij het inrichten van hun IT-governance. Verder geven beide ministers aan structureler aandacht te zullen schenken aan de ICT-strategie binnen hun ministerie.

Reactie van Mark op dit onderzoek: In dit rapport staat veel goeds waar van ik we verwonder waarom ik er niet meer van in de praktijk terug zie. Bijvoorbeeld zoiets als een concern informatie architectuur waar men voor pleit.

7. Clinger Cohen

In Amerika is de Clinger Cohen Act onder andere in het leven geroepen om meer zicht te krijgen op de IT-investeringen. De regels van Clinger Cohen zijn: - Plan major IT investments - Revise processes before investment - Enforce accountability for performance - Use standards. - Increase acquisition and incorporation of commercial technology - Use modular contracting.

Met deze wet worden nu de grootste missers voorkomen, maar aanvullende regelgeving is toch nog nodig denk ik om echt het merendeel van de IT-projecten te laten slagen. En dat doe je niet alleen door minder IT-projecten op te starten.

8. Vragen en stellingen


Vragen

Op de volgende tien vragen zoek ik momenteel een antwoord:

1. Waarom mislukken IT-projecten bij de overheid in deze mate? Is dit in feite normaal of juist niet normaal? Wat is het problematische beheersaspect van een project: tijd, geld, kwaliteit, capaciteit, complexiteit, uitvoering of besturing? Waarom ziet men zelf geen oplossingen bij de overheid, die men dan ook succesvol implementeert? Waarom proberen we nu niet te leren van de projecten die wel zijn gelukt?

2. Waarom vinden we dat de overheid niet kan volstaan met het aanschaffen van standaard oplossingen? Waarom moet de overheid zoveel zelf (laten) ontwikkelen en bouwen aan IT?

3. Onderschatten we de complexiteit van de gemiddelde oplossing die we met een project willen realiseren?

4. Hebben we voldoende oog voor kwaliteit? Nemen we bijvoorbeeld voldoende de tijd om te testen?

5. Hebben we voldoende oog voor de menselijke maat bij het besturen en uitvoeren van projecten? Geven we de projectmedewerkers genoeg de ruimte om te kunnen excelleren? Een methode kan bijvoorbeeld ook teveel afremmen en inperken

6. Wordt er voldoende aan IT-portefeuillebeheer gedaan? Weten we welke projecten risicovol zijn? En wat doen we daar dan mee?

7. Wat zijn de gebruikte methoden, tools, technieken en certificeringen voor besturing en uitvoering van projecten bij de overheid? Hoe goed of strict wordt daarmee omgegaan?

8. Zijn we zorgvuldig genoeg in het maken van projectopdrachten, belanghebbenden analyses, SWOT-analyses, programma's van eisen, business cases, haalbaarheidsonderzoeken, plannen en impact analyses?

9. Wat zouden quickwins kunnen zijn in termen van principes en richtlijnen voor betere IT-projecten bij de overheid? Zou een soort project-principles-scan op de beheersaspecten van een project ons op korte termijn helpen?

10. Hoe kan architectuur van het te ontwikkelen systeem nog meer bijdragen aan het goed besturen en uitvoeren van projecten?

Stellingen

De volgende stellingen wil ik inbrengen:

1. Architecten dienen vaker als opdrachtgever of als projectleider op te treden om vanuit overzicht en inzicht een project te kunnen besturen.

2. Men is zich in projecten er vaak onvoldoende van bewust dat men soms helemaal niet conform een projectmethode werkt, maar hier juist sterk van af wijkt. Het ontbreekt vaak aan een early warning-system of iemand met overzicht die dit tijdig kan signaleren.

3. De traagheid van het nemen van beslissingen in overheidsorganisaties draagt niet bij aan het snel oplossen van problemen in projecten.

4. Goede architecturen, met A0-formaat-visualisaties die inzicht en overzicht bieden, dragen bij aan het beter besturen en uitvoeren van projecten. Architectuur kan namelijk zorgen voor beheersing en reductie van complexiteit en controle op kwaliteit.

5. De ambities van de politiek reiken soms kilometers verder dan de haalbare en realistische slagkracht van het ambtenaren-apparaat. De samenhang en afhankelijkheden van organisatorische bouwstenen en de ketens bij de overheid maken dat sommige veranderingen onmogelijk binnen enkele maanden gerealiseerd kunnen worden.

6. Vaak is een IT-oplossing geen echte oplossing voor een bedrijfskundig/organisatiekundig vraagstuk, maar een lapmiddel of symptoombestrijding. Men had beter niet het IT-project kunnen opstarten, maar aan de bedrijfskundige kant het probleem moeten proberen op te lossen.

7. Korte termijn IT-problemen los je doorgaans niet op met IT-architectuur maar wel met IT-governance.

8. Lange termijn IT-doelstellingen realiseer je doorgaans wel met IT-architectuur en niet met IT-governance.

9. Er bestaan geen IT-projecten. IT is altijd maar 1 van de vele domeinen in een projecten naast de domeinen mensen en organisatie.

10. De huidige gebruikte projectmanagementmethoden, -tools en -technieken passen onvoldoende bij de verschillende type overheidsorganisaties, de verschillende te ontwikkelen integrale systeemoplossingen en de verschillende te hanteren architectuurstijlen. Er dient een nieuwe hedendaagse methode te worden ontwikkeld.

Als u nog andere vragen of stellingen heeft die ons nog meer kunnen focussen in de richting van goede oplossingen, dan verneem ik dat graag.

Ik zie graag uw bijdrage in de vorm van principes, regels en richtlijnen vanuit architectuuroogpunt tegemoet.

Deze blog is geschreven door Mark Paauwe. Heeft u ook iets wat u bezig houdt? Meldt u dan aan als auteur en plaats uw eigen blog
Categorie:   
Auteur
afbeelding van markpaauwe
Mark Paauwe
Dragon1 Inc. - CTO

Mark is zeer actief in het enterprise architectuur vakgebied. De kans is groot dat je hem op een evenement tegenkomt en dat het gesprek al gauw over architectuurvisualisaties en architectuurprincipes gaat.

Nieuwe reactie inzenden

De inhoud van dit veld is privé en zal niet openbaar worden gemaakt.
Indien het niet lukt om een reactie te plaatsen, stuur dan uw reactie naar redactie@xr-magazine.nl.
Alle inzendingen dienen correct, professioneel en beschaafd te zijn. IP-adressen worden gelogd, maar niet gepubliceerd. De redactie van XR Magazine behoudt zich het recht voor om anonieme reacties (niet op naam) of zonder geldig e-mailadres, te verwijderen zonder kennisgeving. Ook reacties waarin commerciële uitingen worden gedaan en/of commerciële producten en diensten worden aangeboden worden door de redactie verwijderd of ontdaan van commerciële uitingen zonder kennisgeving.